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财政政策应当实现“四个转变”

财政政策应当实现“四个转变”2011-02-06 01:07:11 来源：《中国发展观察》分享到：依据对国际国内的经济形势、社会变化和财政状况的综合分析和初步判断，中央政府确定 2011 年继续实施积极的财政政策。从提法上看，这是原有政策的延续。但大家知道，过去两年实施的积极财政政策是以公共投资扩张为主要特征，4 万亿投资刺激方案为期两年，并未展期到2011 年。显然，继续实施的积极财政政策不等于原封不动地照搬过去的一套，而是在总结前两年经验的基础上，以积极主动的姿态，运用好财政政策，使其作用更宽广、更有效、更长远。从政策的连续性来看，主要表现在财政手段的运用上依然是积极主动的，而不是淡出，更不是退却。而从积极财政政策的内容、重点、措施来看，不应当是简单重复。

中央经济工作会议十分明确地提出，2011 年实行的积极财政政策在四个方面发挥作用，即稳定增长、改善结构、调整分配、促进和谐。与前两年的积极财政政策相比，其政策目标已主要不是保经济增长。因为从危机后国际国内经济复苏的情势来看，2011 年我国的经济增长已经不需要财政来“保驾”。这意味着，今年的积极财政政策从主要扩张投资需求来拉动经济增长，转变为更全面地发挥财政政策的功能作用，也就是要实现“四个转变”：

一是从以扩张社会需求总量为主转变到以改善结构为主。2009 年、2010 年全国财政赤字分别达到 9500 亿元、10500 亿元，与 2008 年 1800 亿元财政赤字相比实行了跳跃性的财政扩张。这种应急性的财政扩张，是与当时国际金融危机冲击，国内经济滑坡的紧急情况相适应的。而从未来经济走势来估计判断，财政即使不再扩大赤字、扩大公共投资，2011 年也可以实现 8% 的经济增长预期目标。因此，2011 年财政政策的重点应转向改善结构，即通过财政结构的自身调整，如税制结构、投资结构、支出结构的调整，来促进和推动产业结构、需求结构、城乡结构、区域结构等各方面结构的优化。

二是从以公共投资扩张为主转变到以公共消费扩张为主。实施扩大内需的战略，早在 1998 年就提出来了。但扩大内需的着力点一直没有真正转变到扩大消费上来，国民消费率 10 多年来一直呈下降趋势。前两年实行 4 万亿元的投资刺激计划表明，财政政策的着力点主要是投资。例如 2009 年中央政府公共投资支出达到 9243 亿元，比2008 年预算增加 5038 亿元。2011 年公共投资新开工项目要严格控制，投资不应再是主要的着力点，而应转变到消费上来。对于财政来说，扩大消费，主要通过公共消费来带动，即通过扩大各项社会性消费支出来提供更多的公共服务消费，如公共教育、技能培训、就业指导、公共卫生、医疗保健、社会保险、社会救助等等，改善私人消费预期，带动居民消费，提升国民消费率，为宏观经济平衡、内生性增长的形成创造条件。

三是从以发挥经济政策功能为主转变到以发挥社会政策的功能为主。李克强副总理在去年 12 月底出席全国财政工作座谈会上强调，要把保障和改善民生作为公共财政的优先方向。这实际上对财政政策的功能转变提出了明确要求。前两年的财政政策功能主要是放在保经济增长上，尽管也有“惠民生”的提法，这一点在 2009 年尤其明显。经济复苏成为当时财政政策的重中之重。另外，受流行经济学观念的影响，财政政策长期来也只是当作需求管理的手段来使用，即仅仅被视为经济政策。而去年中央经济工作会议提出明确要求，应在调整分配、促进社会和谐方面发挥作用。

这意味着，财政政策在当前条件下更多地应作为社会政策来运用，旨在促进社会发展和进步。也就是通过财税手段来协调社会各方面的利益关系，使社会利益格局向利益均衡的方向移动，缩小贫富差距，从而推进社会的公平、正义与和谐。

四是从以短期目标为主转变到以长期目标为主。从宏观调控的要求来看，采取什么样的财政政策，是相机抉择的结果，无疑地是以短期目标为主的。而结构、分配、社会和谐则显然不是宏观调控的对象，作为财政政策发挥作用的领域，需要从长期着眼来确定目标，从短期着手来把握着力点。能把短期与长期紧密地结合起来的着力点只有一个，那就是消费。消费既构成短期需求的内容，也是实现人力资本积累的唯一途径，消费的过程，包括物质消费和文化精神消费，其本身就是人力资本的形成过程。改善民生，短期看是扩大消费需求，长期看是消费的资本化，即积累人力资本。而人力资本恰恰是经济发展可持续的根本。只有形成了“发展依靠人，发展为了人”的新格局，这样的发展才是可持续的、有后劲的；而与此

相对照，发展依靠物质的投入，发展为了物质财富的增加，这样的发展是异化的，不可持续的。转变经济发展方式的真正内涵即在于此，2011 年的积极财政政策无疑地要向这方面转变。

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