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发改委应改“国家改革与发展规划总署”

中国政法大学资本研究中心主任刘纪鹏

一、为何改发改委？

十八大后，获取改革制度红利被提上议事日程。但改革从何处入手？目前各界提出的改革思路主要有三种：第一，从政治体制入手，改革党和国家领导制度；第二，从经济体制入手，加快对央企为代表的国企进行全面私有化；第三，从政治体制和经济体制的结合部——政府体制入手，推动政府机构改革，实现与市场经济体制相适应的政府职能转变。

对比三种思路，第三种思路最可取。而在这一改革中，实现国家发改委职能的转变是“牛鼻子”，只要牵住它，政府其他部门的改革困难就可迎刃而解。

从职能上看，目前国家发改委集宏观和微观、规划和审批、发展和改革六种职能于一身。近十年来，国家发改委这一计划审批体制的强力部门除名称从国家计委变国家发改委外，在职能、机构上不仅未被削弱，反而越改越大、越改越实。重微观轻宏观，重审批轻规划，重发展轻改革是人们对发改委的真实描述。国家发改委下设的价格司、基础产业司、经济运行调节局、固定资产投资司、财政金融司、高技术产业司、经济贸易司、利用外资和境内投资司等31个职能部门的审批职权随处可见，覆盖了我国社会经济活动的主要领域。

国家发改委重审批导致我国市场经济体制难以深化，结果一是改革倒退，纵观三十年改革进程，就是在推进到政府职能转变尤其是发改委需要自我革命时，改革步伐才停滞不前甚至倒退；革别人的命积极，革自己的命消极是发改委主导经济体制改革后的真实写照。二是滋生腐败，应看到腐败的根源是审批，行政性垄断是滋生腐败的土壤，反腐败的治本方略是从制度层面入手，发改委改革首当其冲。

然而现实中却始终无人敢碰国家发改委这个“审批经济的强大堡垒”。原因何在？应从国务院领导处寻找。发改委集企业和地方政府审批大权于一身，决定了其表面上看似最能执行和贯彻领导意图，领导办事最顺手，实际上却是一个最能“领导”领导，让领导巩固其审批体制的部门。前几任发改委主任都是国务院副秘书长担任也说明如此。因此，能不能推进发改委改革，关键在国务院领导。

二、如何改发改委？

首先，要对国家发改委的多重职能进行分解并剥离其审批职能，使其不再参与行业、地区和企业项目的审批，要将其主要精力放在国家经济体制改革和宏观经济及各基础产业与行业的发展规划上。

从经济体制改革的角度看，中国经济体制改革的任务远未完成，这需要一个中立、没有自身利益在其间的部门制定改革思路，并能协调利益冲突各部门关系以推进改革。而剥离审批职能后的国家发改委担此重任是能胜任的。

从宏观经济发展规划看，制定务实、系统的中长期发展规划无论是对国家宏观经济和社会发展，还是对像电力、石油和金融这类对国民经济影响巨大的行业和产业都至关重要，它是中国特色市场经济的重要特征

其次，名正则言顺，言顺方事成，因此建议将国家发改委改为“国家改革与发展规划总署”，作为国务院直属机构。

第三，组建“大能源委”，与发改委改革配套实施。将国家发改委改为“国家改革与发展规划总署”的重要配套措施是对电力、石油天然气和煤炭等基础能源产业的管理，遵循市场化转型的方向，并借鉴国际经验，设立新的能源行业监管部门——国家能源管理委员会(简称“大能源委”)。

具体可将目前电监会，能源局和国家发改委基础产业司 (负责审批项目)、价格司(负责电价)和经济运行调节局(负责电量分配)的分散职能“三合一”。 “大能源委”的组建，不仅能帮国家发改委宏观与微观分开、规划与审批分开，实现“瘦身”转型，更可解决目前能源管理体制中分散、扯皮、低效、权责不分的问题，实现我国能源管理真正的权责统一。

第四，由国务院国资委接管国家发改委固定资产投资司、产业协调司等部门的企业项目审批职能。同时剥离国务院国资委央企出资人职能给各国有资本经营公司，国资委应集中精力抓好国有资本的统一监管、战略布局和规划。详见谏言之三——《建立监管统一、出资多元的国资管理新模式》。

第五，在目前“一行三会”基础上组建国家金融委，并由其接管国家发改委财政金融司等部门在基金、债券管理等方面的职能。详见谏言之四——《组建大金融委的建议》。

第六，对于国家发改委目前在经济贸易司、利用外资和境外投资司、高技术产业司等领域的职能，可由商务部、科技部等相关部门接管。

总之，应彻底取消发改委对微观管理实务和具体审批事项的职权，逐步将其主要职能转变为改革方案和宏观规划的制定及相关的部际协调。

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